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由環(huán)評(píng)造假導(dǎo)致的污染事件近年來(lái)接連發(fā)生，湖南郴州“血鉛超標(biāo)”、安徽懷寧高河鎮(zhèn)兒童“血鉛超標(biāo)”等一系列惡性環(huán)境事件，后面都有環(huán)評(píng)造假的黑手。當(dāng)公眾將環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門(mén)告上法庭，作為政府控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，本該為環(huán)境嚴(yán)格把關(guān)的環(huán)評(píng)制度卻不斷遭遇信任危機(jī)。半月談?dòng)浾咦罱诮K、安徽、北京等地深入調(diào)查假環(huán)評(píng)出籠真相，尋求讓環(huán)評(píng)回歸獨(dú)立與公正的解決之道。(《半月談內(nèi)部版》2011年第4期)
環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)鏈利益交織，速成出爐的虛假環(huán)評(píng)報(bào)告豈能擋住污染項(xiàng)目
上建設(shè)項(xiàng)目必須有環(huán)境評(píng)估，于是越來(lái)越多的人盯上了“環(huán)評(píng)”這塊肥肉，催生了一條包括項(xiàng)目業(yè)主、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、地方政府部門(mén)等在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈。在這條利益交織、環(huán)環(huán)相扣的產(chǎn)業(yè)鏈下，環(huán)評(píng)造假禁而不絕。
環(huán)境保護(hù)部2010年6月發(fā)布的《關(guān)于2009年環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)抽查情況的通報(bào)》顯示，75家被抽查的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，30家出現(xiàn)了質(zhì)量和管理問(wèn)題，比例高達(dá)4成。
2010年7月3日，福建紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠發(fā)生廢水滲漏事故，約9100立方米的含銅酸水外滲引發(fā)汀江流域污染，僅棉花灘庫(kù)區(qū)死魚(yú)和魚(yú)中毒約達(dá)189萬(wàn)公斤。事件發(fā)生后，公眾聲討企業(yè)的同時(shí)，也在質(zhì)疑如此嚴(yán)重污染的企業(yè)，其環(huán)評(píng)報(bào)告究竟是怎么出爐的。
“環(huán)評(píng)不透明是引發(fā)公眾質(zhì)疑的關(guān)鍵原因之一�！睘榄h(huán)保事業(yè)奔走多年的公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，與國(guó)外相比，我國(guó)的環(huán)評(píng)是一個(gè)純粹技術(shù)的過(guò)程，缺乏公眾的參與，整個(gè)流程都處于不透明的狀態(tài)，最終形成的環(huán)評(píng)報(bào)告也不對(duì)社會(huì)公開(kāi)。多年來(lái)，盡管相關(guān)專家和環(huán)保組織一直在呼吁公布環(huán)評(píng)報(bào)告，但進(jìn)展并不順利。
安徽省環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)魏繼伯向半月談?dòng)浾呓榻B說(shuō)，環(huán)評(píng)是政府行為，一般是委托第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)報(bào)告，由行政主管部門(mén)審批、把關(guān)。環(huán)評(píng)的目的是看企業(yè)的項(xiàng)目和行為是否符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、是否符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范以及當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保實(shí)際情況。
據(jù)調(diào)查，目前環(huán)評(píng)行業(yè)主要由設(shè)計(jì)院所、環(huán)保系統(tǒng)人員以及民營(yíng)公司三部分構(gòu)成。市場(chǎng)上民營(yíng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)所占比例逐漸增多，其他的都是環(huán)保局的二級(jí)機(jī)構(gòu)或者設(shè)計(jì)院等下屬的機(jī)構(gòu)。安徽省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境影響評(píng)價(jià)處處長(zhǎng)項(xiàng)磊介紹說(shuō)：“安徽省內(nèi)現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)30多家，事業(yè)單位、企業(yè)等各種性質(zhì)的都有，環(huán)科院、環(huán)評(píng)所等跟政府部門(mén)有關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)歸我們行業(yè)主管，社會(huì)上的機(jī)構(gòu)沒(méi)有行業(yè)主管。在業(yè)內(nèi)民營(yíng)機(jī)構(gòu)仍處于初級(jí)的市場(chǎng)淘汰階段的情況下，種種惡性競(jìng)爭(zhēng)屢見(jiàn)不鮮。”
市場(chǎng)需求日益擴(kuò)大，環(huán)評(píng)行業(yè)卻跟不上市場(chǎng)發(fā)展，環(huán)評(píng)單位資質(zhì)參差不齊，使得環(huán)評(píng)造假盛行。截至去年9月，全國(guó)共有1091家具備環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，9000多名獲得執(zhí)業(yè)資格的環(huán)評(píng)工程師。而當(dāng)年全國(guó)需要進(jìn)行環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目卻有30多萬(wàn)個(gè)。
曾任江蘇省儀征市環(huán)保局黨委書(shū)記的侯宜中表示，目前環(huán)評(píng)市場(chǎng)作為賣(mài)方市場(chǎng)，具備資質(zhì)的“合法”工程師供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上各種新建、擴(kuò)建的項(xiàng)目數(shù)量需求。有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，一個(gè)月可以做十幾個(gè)甚至幾十個(gè)環(huán)評(píng)報(bào)告；有的干脆瞎編，內(nèi)容弄虛作假，速度快的一兩天就能交貨，甚至出現(xiàn)了報(bào)告封面和內(nèi)容牛頭不對(duì)馬嘴的情況。在業(yè)內(nèi)，環(huán)評(píng)報(bào)告甚至有了“速成報(bào)告”之稱�！斑@樣的環(huán)評(píng)報(bào)告怎能擋住污染項(xiàng)目？”侯宜中說(shuō)。
由于社會(huì)上民間環(huán)評(píng)公司數(shù)量激增，外掛環(huán)評(píng)公司也成了普遍的現(xiàn)象。安徽省科學(xué)技術(shù)咨詢中心是一家環(huán)評(píng)甲級(jí)單位，是安徽省科協(xié)的下屬二級(jí)單位，自負(fù)盈虧。對(duì)于亂象叢生的環(huán)評(píng)業(yè)，該中心企業(yè)管理顧問(wèn)部副部長(zhǎng)賈偉華無(wú)奈地表示：“外地借證的情況很普遍，對(duì)于行業(yè)內(nèi)的從業(yè)人員來(lái)說(shuō)是心知肚明的事�！�
合肥市某研究所注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師孟銀女士(化名)說(shuō)，現(xiàn)在只要是動(dòng)工的項(xiàng)目，包括新建項(xiàng)目和技改項(xiàng)目，都涉及環(huán)評(píng)，市場(chǎng)需求特別大，來(lái)不及消化，項(xiàng)目不等人�，F(xiàn)在很多民營(yíng)評(píng)估公司為了開(kāi)拓市場(chǎng)，直接到外地設(shè)一個(gè)辦公室，雇點(diǎn)人就開(kāi)始接項(xiàng)目了。
孟銀向記者進(jìn)一步透露環(huán)評(píng)報(bào)告速成的門(mén)道：很多時(shí)候一個(gè)取得資質(zhì)的環(huán)評(píng)公司在外地設(shè)立辦事處，但是真正對(duì)外地項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估時(shí)并沒(méi)有派出公司內(nèi)的正規(guī)環(huán)評(píng)師，而是找在校學(xué)生或其他有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人士來(lái)做環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，環(huán)評(píng)公司只是在報(bào)告書(shū)上附上資質(zhì)證明和相關(guān)環(huán)評(píng)師的簽名，環(huán)評(píng)公司往往對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)際情況并不知情。但是，這樣的情況在環(huán)保局進(jìn)行檢查時(shí)卻很難發(fā)現(xiàn)，即便事后查出問(wèn)題，也難以獲得證據(jù)證明環(huán)評(píng)公司借出過(guò)自身資質(zhì)制造了虛假環(huán)評(píng)。
項(xiàng)磊表示，在環(huán)評(píng)報(bào)告上弄虛作假的企業(yè)，賺的都是環(huán)境成本。一些落后工藝，明知不能上馬，不可能通過(guò)環(huán)評(píng)的，就會(huì)采取造假行為，被發(fā)現(xiàn)就關(guān)門(mén)大吉，反正成本也賺回來(lái)了。
壓力和利益的雙重脅迫
在不少地區(qū)政績(jī)沖動(dòng)下，環(huán)評(píng)業(yè)已變成了可有可無(wú)的點(diǎn)綴。許多新項(xiàng)目上馬前，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)往往不得不屈從于地方政府權(quán)力，做虛假環(huán)評(píng)甚至不做環(huán)評(píng)。
魏繼伯對(duì)記者表示，在安徽懷寧高河鎮(zhèn)兒童“血鉛超標(biāo)事件”發(fā)生之前，安徽省曾將部分環(huán)評(píng)審批權(quán)限“下放”到縣級(jí)，包括涉鉛的小項(xiàng)目。這樣的“下放”導(dǎo)致的結(jié)果是：地方招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)和壓力，對(duì)環(huán)評(píng)構(gòu)成壓力。
不僅如此，我國(guó)不少環(huán)評(píng)編制單位還往往與環(huán)評(píng)報(bào)告審批單位存在利益關(guān)系。魏繼伯表示，要是環(huán)評(píng)由政府自己做，自己審批，可能存在“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的嫌疑。目前，還有相當(dāng)數(shù)量的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)掛靠政府部門(mén)。這將會(huì)導(dǎo)致這些地方主管部門(mén)審批把關(guān)不嚴(yán)格，而且很容易受到當(dāng)?shù)卣绊憽?/FONT>
西部一個(gè)著名風(fēng)景區(qū)水電項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，專家都被帶到當(dāng)?shù)匾患屹e館，美其名曰“封閉評(píng)審”。政府工作人員告誡評(píng)審專家，這個(gè)項(xiàng)目一定要通過(guò)，否則就是站在政府的對(duì)立面。無(wú)奈之下，專家只得“就范”簽字�！斑@是一個(gè)老專家含著眼淚給我講述的真實(shí)事情�！瘪R軍說(shuō)，在一些地方政府部門(mén)的高壓下，環(huán)評(píng)報(bào)告喪失了公正性，淪為政府審批項(xiàng)目的“佐證”。
據(jù)半月談?dòng)浾吡私�，編制環(huán)評(píng)報(bào)告僅僅是第一步，接下來(lái)還需接受專家審核和環(huán)保部門(mén)審批。然而，看似嚴(yán)格的“三重把關(guān)”，在一些地方卻完全由政府部門(mén)“把持”了。
一位不愿意透露姓名的環(huán)評(píng)專家表示，表面上看，專家屬于第三方，無(wú)關(guān)乎雙方利益，公正可信。但問(wèn)題是，選擇什么樣的專家參與評(píng)審卻是門(mén)很大的學(xué)問(wèn)。一旦涉及一些地方政府勢(shì)在必行的項(xiàng)目，平時(shí)“不聽(tīng)話”的專家就不會(huì)被邀請(qǐng)參加評(píng)審。
負(fù)責(zé)審批的環(huán)保部門(mén)也有很多的尷尬。在采訪中，記者也不止一次聽(tīng)到環(huán)保部門(mén)的抱怨。安徽阜陽(yáng)某縣的一位環(huán)保局局長(zhǎng)向記者表示，雖然近年來(lái)環(huán)保部門(mén)的聲音響亮了許多，但環(huán)保部門(mén)隸屬地方政府，錢(qián)和帽子始終捏在相關(guān)地方領(lǐng)導(dǎo)的手中，因此審批項(xiàng)目時(shí)的獨(dú)立性肯定要受到影響。
利益驅(qū)使也極大地動(dòng)搖著環(huán)評(píng)的公正性。中環(huán)聯(lián)合(北京)認(rèn)證中心有限公司(國(guó)家環(huán)�？偩汁h(huán)境認(rèn)證中心)專家朱才玲說(shuō)：“利益驅(qū)使是環(huán)評(píng)造假的元兇。做就有錢(qián)，誰(shuí)給錢(qián)就替誰(shuí)做�！�
朱才玲告訴半月談?dòng)浾�，環(huán)評(píng)行業(yè)是一個(gè)正在崛起的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，利潤(rùn)相當(dāng)豐厚。一個(gè)大的環(huán)評(píng)項(xiàng)目，動(dòng)輒幾百萬(wàn)元。相關(guān)機(jī)構(gòu)為了接到環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，絞盡腦汁迎合出資人。只要付款單位滿意了，環(huán)評(píng)報(bào)告怎么寫(xiě)都行。
一位業(yè)內(nèi)資深人士向半月談?dòng)浾叻从�，為了�?zhēng)到項(xiàng)目，有些民營(yíng)評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)價(jià)低得“不靠譜”。但是，要做出真正符合規(guī)定的環(huán)境評(píng)估報(bào)告書(shū)，評(píng)估公司是不可能從那么低的報(bào)價(jià)中拿到利潤(rùn)的，只能偷工減料，降低成本。
另一位不愿透露姓名的環(huán)評(píng)工程師介紹說(shuō)，從事這個(gè)行業(yè)，最大的感觸是委托單位評(píng)價(jià)一份環(huán)評(píng)報(bào)告好不好，并不在于報(bào)告是否詳細(xì)和規(guī)范，而在于是否將項(xiàng)目描述得能確保拿到批復(fù)。特別是一些需要申請(qǐng)國(guó)家資金的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位更是直接表示，只需要保證單位名稱和申請(qǐng)資金不搞錯(cuò)就可以了。
侯宜中舉例說(shuō)，不久前，揚(yáng)州化工園中出問(wèn)題的江蘇揚(yáng)農(nóng)化工股份有限公司和江蘇優(yōu)士化學(xué)有限公司，就是企業(yè)、環(huán)評(píng)單位和環(huán)保部門(mén)共同放松要求造成的。尤其是揚(yáng)州環(huán)保局下屬的揚(yáng)州環(huán)科所本沒(méi)有能力和資質(zhì)做化工項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，但其為了利益，拼命爭(zhēng)搶業(yè)務(wù)；由于一些特殊的關(guān)系，它還能幫助建設(shè)單位過(guò)關(guān)，雙方于是一拍即合，最終導(dǎo)致了污染問(wèn)題的出現(xiàn)。
讓環(huán)評(píng)回歸獨(dú)立與公正
作為目前國(guó)際通行的做法，環(huán)境影響評(píng)價(jià)一直被很多關(guān)心公共環(huán)保事業(yè)的人士所看好。馬軍表示，環(huán)評(píng)屬于事前監(jiān)督，以預(yù)防為主進(jìn)行控制，是一種科學(xué)的保護(hù)環(huán)境辦法。雖然對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)的詬病很多，但不容否認(rèn)的是，環(huán)評(píng)制度對(duì)保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境起到了非常積極的作用。因而，我們肯定不能因噎廢食，否定這一制度本身，而應(yīng)以積極的態(tài)度讓環(huán)評(píng)真正回歸獨(dú)立與公正。
據(jù)了解，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)評(píng)引入了公眾參與和“同行評(píng)議”的體制。一個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)，既要有相關(guān)專家的參與，也要有與該項(xiàng)目相關(guān)的公眾參與，每個(gè)項(xiàng)目都要召開(kāi)至少一個(gè)以上的聽(tīng)證會(huì)，以達(dá)到利益的平衡。與此同時(shí)，項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)除商業(yè)涉密外全面對(duì)社會(huì)公開(kāi)，以方便公眾及業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行監(jiān)督。專家建議，我國(guó)可學(xué)習(xí)西方國(guó)家的相關(guān)做法，讓環(huán)評(píng)全部過(guò)程處于公眾的監(jiān)督范圍內(nèi)。
2008年年底，金沙江中游阿海水電站的環(huán)評(píng)會(huì)議史無(wú)前例地邀請(qǐng)了兩名非政府組織成員參與，馬軍為其中之一。這在當(dāng)時(shí)被環(huán)保界視為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，公眾參與大型工程頗為規(guī)范的一個(gè)樣本。馬軍表示，其實(shí)公開(kāi)并不難，關(guān)鍵看我們的政府和相關(guān)企業(yè)有沒(méi)有這樣的勇氣。
讓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家真正成為獨(dú)立的第三方也很重要。侯宜中表示，就目前而言，除了極少數(shù)具備環(huán)評(píng)資質(zhì)的私營(yíng)企業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所。其中，以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評(píng)工作居多。要客觀環(huán)評(píng)，必須推進(jìn)環(huán)評(píng)編制機(jī)構(gòu)與審批部門(mén)的脫鉤，按照法律規(guī)定建設(shè)真正具有獨(dú)立法律地位的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違反環(huán)評(píng)法的責(zé)任追究制度。
馬軍說(shuō)，最理想的模式是，環(huán)保部門(mén)作為真正的裁判員，環(huán)評(píng)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，雙方各司其職，形成環(huán)境保護(hù)的合力，對(duì)上馬項(xiàng)目一同客觀公正地把關(guān)。
“評(píng)審專家的選取一定要做到客觀。”江蘇省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)評(píng)處副處長(zhǎng)成杰表示，要清理規(guī)范各級(jí)專家?guī)�，明確參與環(huán)評(píng)項(xiàng)目專家的準(zhǔn)入門(mén)檻和責(zé)任制度，建立規(guī)范統(tǒng)一的專家?guī)欤ＷC環(huán)評(píng)審批的公正性和科學(xué)性。
“責(zé)任追究制度必不可少�！敝觳帕嵴J(rèn)為，環(huán)評(píng)造假屢禁不絕，很重要的原因在于責(zé)任追究制度不完善。一起污染事件、環(huán)評(píng)造假事件暴露后，應(yīng)該有溯源機(jī)制：環(huán)評(píng)報(bào)告出于哪個(gè)機(jī)構(gòu)？哪些專家參與評(píng)審？是誰(shuí)審批了項(xiàng)目……諸如此類的責(zé)任人，都要一并追究。如能做到這些，相關(guān)人員在作出環(huán)評(píng)決定時(shí)就得認(rèn)真掂量了。(半月談?dòng)浾?蔡玉高 熊潤(rùn)頻 蔣芳 葛如江)